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山东省民办高校内部治理政策环境与优化研究 | 高等教育研究所 2017-03-30 16:49:24 浏览3418次 | 摘要：国家对民办高等教育越来越重视，出台了很多与民办高等教育相关的政策文本，民办高等教育政策的特征从规范转向指导，从管理迈向治理。山东省政府也出台了许多政策法规支持鼓励民办高校发展。本文介绍了山东省民办高校内部治理政策沿革；分析了山东省民办高校内部治理政策环境分析，包括民办教育政策规范性过强、落实性不到位、地方性政策实施较好；剖析了山东省民办高校内部治理政策存在的问题，包括：政策扶持性不足、实施力度不足、高校法人属性的政策规定不明确等问题；并从发挥政策主体职能、增强政策积极作用、加强政策监测机制，优化山东省民办高校内部治理政策。
关键词：山东 民办高校 内部治理 政策 优化
21世纪以来，教育对经济社会发展的作用越来越突出，提高国民素质和培养人才迫在眉睫。对于高等教育来说，其任务也更为重要，是培养高级专门人才、科技进步、文化繁荣和促进现代发展的重要力量。其中，民办高等教育逐渐发展成为我国教育事业发展的重要组成部分和重要力量。2010年以来，国家对高等教育越来越重视，为高等教育改革和发展制定了一系列政策和规划，为民办高等教育发展提供了契机。与民办高等教育相关的政策文本主要有：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》、《民办教育促进法》修订版，从中可以看出，民办高等教育政策的特征从规范转向指导，从管理迈向治理。
山东省政府非常重视民办高等教育，同时也出台了许多政策法规支持鼓励民办教育的发展，民办教育政策逐步形成体系。在山东省政府的政策法规体系中，既有专门面向民办教育的政策法规，也有与民办教育相关的政策法规；既涉及民办教育发展的总体目标，也包括民办教育资金支持、教师福利待遇等各方面的原则，为民办教育的发展提供了强有力的保障。
一、山东省民办高校内部治理政策沿革
近年来，山东省认真贯彻国家有关法律法规要求，陆续颁布了一系列促进、支持、规范包括民办高等教育在内的有关民办教育的法规、文件和政策，不断完善了民办教育的政策法规制度体系。教育政策在民办高等教育发展过程中起着重要的作用，为了更加科学地配置教育资源，提高民办高等教育的办学质量，山东省根据不同时期民办高等教育发展中存在的问题，有针对性地提出了相关政策法规要求。
第一，发展初期（1985年-1996年），是民办高校刚刚兴起，规模较小，政策规范比较模糊的时期。如：1985年12月，山东省人民政府颁布了《山东省社会力量办学暂行办法》，对社会办学的名称、方式等作了初步规定，加强了对社会办学的领导和管理。
第二，发展成长期（1996年-2002年），是指民办高校在高等教育需求急速扩张，形成了一定的规模，各项政策更完善的时期。如：1996年《中华人民共和国职业教育法》和2002年《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的颁布实施为民办高等教育的发展创造了良好的法治环境。2002年，山东省教育厅出台了《山东省民办高等教育管理暂行办法》（鲁教职字[2002]28号）。该办法对民办高校的设立条件、审批、管理等都予以了明确规定。
第三，内涵提升期（2002年-今），是指民办高校转型发展，各项政策向扶持性转向的时期。2007年以来，省政府制定了《关于加强民办教育规范管理引导民办教育健康发展的意见》，省教育厅下发了《关于加强民办教育管理的若干规定》、《关于严格规范民办学校办学秩序的通知》、《关于民办教育强化属地管理健全规章规范的意见》等文件，省委高校工委先后下发了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》等文件，明确了规范管理和扶持发展的相关政策。民办高等教育具有自发性的特点，与“先设置后规范”的国家政策相适应，各区域的政策与法律规范并不是一开始就有的，而是伴随民办高等教育的发展，围绕民办高等教育机构的设置、审批、登记以及规划、监管、资助等要求逐步形成体系。山东省民办高等教育在发展中逐步规范，在规范中不断发展。各地市根据属地管理的要求，出台了支持民办高等教育发展的相关政策法规。如，济南市2005年制定了《济南市民办学校管理暂行规定》，加强了对民办学校的规范管理；青岛市2009年公布了省内唯一一部地方性法规《青岛市实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》，鼓励、支持和引导民办教育事业健康发展。总体来看，这些政策可以覆盖到民办高等教育发展的主要方面，包括管理体制、设置办法、办学秩序、收费标准、招生管理、税收管理、分类管理等，形成了从设置到规划、监管的内容体系。
山东省省委、省政府对民办教育越来越重视，各级政府及相关教育主管部门也出台相关文件，制定优惠政策，大力扶持民办职业教育发展。2014年，省委常委、常务副省长孙伟同志把“社会力量办医办学研究”作为省委常委重点调研课题，形成了调研报告，力图破解困扰山东省民办教育发展的体制机制问题，推动民办教育科学健康发展。2015年3月17日，省委副书记、省长郭树清同志主持召开了民办高校改革发展座谈会，认真听取民办高校的意见和建议，指示相关部门立即确定了支持民办高校发展的具体事项，并对教育厅关于座谈会议精神落实情况汇报做出重要批示，要求有关部门使用当年的省服务业基金和省长预备费支持民办高校发展。作为教育大省，山东省省委、省政府领导高度重视、关心支持省民办教育事业，为省民办教育进一步获取政府支持和社会认同、进一步规范化发展以及进一步提高教育质量奠定了一定的基础。
二、山东省民办高校内部治理政策环境分析
政策对民办高等教育发展具有重要的导向性作用，营造民办高校内部治理的政策环境具有重要意义。山东省陆续颁布了一系列有关民办教育的法规、文件和政策，不断完善了民办教育的政策法规制度体系。简单分析如下：
（一）民办高等教育规范性政策过强
民办教育发展至今，山东省充分认识到了加强民办教育规范管理的重要性，认为民办高校一直存在办学指导思想不端庄、内部管理体制不健全、办学行为不规范等问题，因此，必须通过出台各类文件对民办高等教育发展中存在的不规范问题开展排查和整改，把规范民办高等教育管理作为一项重要工作来抓。这种做法在一定时期内保证了山东省民办高等教育事业的规范化发展，但是，随着民办高等教育的发展，很多办学质量较高、办学信誉较好的民办高校日益涌现，它们对扶持政策的诉求日益强烈，单纯的规范性政策己无法满足山东省民办高等教育的发展需求。我国大部分省份都出台了民办教育扶持政策，主要途径包括公共财政支持、分类管理、拓宽融资渠道、保障师生合法权益、引导中介机构发展和实施高水平民办大学建设计划等。山东省也在民办高等教育政策扶持方面出台了一些文件，但是，这些政策主要散落在有关政策文件中，并没有体现在专门的促进民办高等教育发展的文件中。可以说，山东省民办高等教育发展的政策法规体系尚不健全，对民办高等教育的发展“规范”大于“扶持”。
（二）民办高等教育政策多有落实不到位
政策落实是政策真正发挥作用的关键。当前，山东省对于民办高等教育发展的扶持性政策多数没有落实到位。2007年山东省人民政府颁布的《关于加强民办教育规范管理引导民办教育健康发展的意见》（鲁政发[2007]3号）就指出，各级政府要依法落实民办教育的有关扶持政策，主要包括民办教育发展的统筹规划、鼓励支持社会力量办学、保障民办学校学生和教师权益、落实税收优惠政策、鼓励金融机构为民办学校贷款提供服务、土地优惠和设立专项资金等。《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》也提出了类似的扶持民办教育发展的政策。但是纵观当前山东省民办高等教育发展现状，这些政策大部分都没有得到很好的落实。
（三）地方性民办高等教育政策取得了良好效果
对比山东省各地市出台的民办教育政策文件，地方性民办高等教育政策取得了良好效果，尤其是青岛市和潍坊市，在民办教育政策方面做得较好。青岛市促进民办教育发展的主要做法与经验是：一是成立专门管理机构—民办教育管理办公室，明确职责，提供组织保证。二是建章立制，出台《青岛市实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》《肯岛市民办学校设置规定》《关于进一步明确肯岛市民办教育管理体制的通知》《关于明确肯岛市教育局各处室对民办学校的主要管理职责的通知》等10余项文件。三是鼓励扶持、激发活力，推动民办教育快速发展。精简行政程序，调动社会各界的办学积极性，表彰鼓励，发挥龙头民办学校的示范带动作用。四是内抓质量、外树形象，展示民办学校的良好风貌。潍坊市促进民办教育发展的主要经验做法为：一是加强制度建设，制定了《关于深化办学体制改革加快民办教育发展的意见》（2003年）、《关于吸引社会资金促进民办教育快速发展的意见》（2005年）、《关于进一步加快发展民办教育的意见》（2013年）等系列文件，健全了多元化办学政策体系。制定优惠政策，促进快速发展。如建设规划用地与公办学校同等对待；部分教师待遇与公办学校同等对待；表彰奖励，鼓励发展，在表彰奖励方面与公办学校同等对待。二是强化管理，规范民办学校办学行为。如将民办学校纳入主管部门统一管理；努力提高民办学校办学和管理水平；通过年检和教学督导，抓好常规管理工作；四是积极推介民办学校办学经验，促进资源共享。三是建立管理与服务平台，如民办教育科、潍坊市民办教育协会、潍坊市教育督导委员会等。
三、山东省民办高校内部治理政策存在的问题
山东省民办高校政策不断完善，形成了良好的效果，然而在扶持力度、实施力度、法人属性方面仍然存在问题，需要进一步改进。
（一）民办高等教育政策的扶持性不足，有针对性的政策条款或措施也不太多
政策对民办高等教育的发展具有导向性作用，表现在两个方面：发展性作用和规范性作用。发展民办高等教育是各级政府的重要工作职责，这里的发展主要指规范发展和扶持发展；职责主要指规范民办高等教育发展，或扶持民办高等教育发展。也就是说，民办高等教育发展得好，是政府的政绩；发展不好，也是政府的责任；发展得不健康，说明政府引导、监管不力；发展速度很慢，规模很小，没有发挥更大的或者应该发挥的作用，那就说明政府支持不够。发展民办高等教育的责任意识，不少省份颁布了专门的扶持政策，而山东省虽酝酿很久却并未出台这一政策。从已有的政策来看，现实规范性要求要强于其扶持性取向。规范性政策主要是针对民办高等教育依法管理问题的政策，扶持性政策主要是鼓励、大力支持民办高等教育发展的政策。在省级政府政策的多项政策文本中，规范性政策文件要多于扶持性政策文件，而且规范性政策文件已涉及民办高等教育事业发展的方方面面，但扶持性政策大都是国家已经提出的促进民办教育事业发展的政策、举措，创新点不多，有针对性的政策条款或措施也不太多。在山东省17个地市已经出台的民办教育政策文件中，规范性政策文件也明显多于扶持性政策文件，大部分地市的民办高等教育政策都带有强烈的“规范”色彩。
（二）民办高等教育政策的实施力度不足，扶持性政策难以得到有效落实
实施力度不足主要指上级的扶持性政策难以得到有效落实。从国家层面看，主要是政策所要求的民办教育专项资金、民办高校与民办高校教师的平等地位等难以有效落实。全国已有不少省份做出了有益尝试，如部分省份给予民办高校民办事业单位身份、部分地区给予教师社会保障民办事业单位待遇，但山东省在这方面有待迈出实质性步伐。在教育部颁布《关于鼓励和引导民间资金进人教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》后，山东省也未出台与之相关的、有针对性的政策，无法有效鼓励、支持社会力量参与办学。加强对民办教育的统筹规划，是国家明确的政府的重要职责。按照对政策的理解以及办学者的认识，对民办教育重视的重要表现就是将其纳入各级政府的规划之中，将发展民办教育作为政府的基本职责。也就是说，纳入规划是支持民办教育的基点。但从目前来看，这种支持基本限于官方公布的政府部门职责中，未得到很好的落实。像民办教育规划并未在《山东省教育规划纲要》中得到重视，整体上对民办高等教育的发展方向、前景、分布、规模、数量、层次等缺乏宏观、全局、长远的规划。这主要由于教育行政部门过于重视“规范”，而忽视了“引导、规划和服务”职能的发挥，导致自身的“规划者”角色在民力、高等教育发展过程中处于虚位状态。
（三）对民办高校法人属性的政策规定不明确，在界定、落实和待遇方面都存在问题
与民办高校相关的政策法规已经出台不少，对民办高校的法律地位已经做出相关规定，尤其是《中华人民共和国民办教育促进法》中，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。但在办学实践中，民办高校却并未获得《中华人民共和国民办教育促进法》中所规定的与公办院校同等的法律地位，体现在民办高校不明确的法人属性。2016年《民办教育促进法》修订完成，对民办高校的法人属性进行界定，然而仍然需要关注其落实情况。否则，民办高校的法人属性将继续影响民办高校发展。公办学校属“事业单位”，而民办学校被定性为“民办非企业单位”，属于民间非营利组织的一种类型，既非事业单位，也非企业单位，这种有别于公办学校的法人属性成为对民办教育歧视性政策的源头，造成了民办学校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇。民办学校难以获得教育事业经费拨款；在规划用地、金融信贷、税收政策以及师生待遇等方面，与公办学校相比都明显不平等。同时，虽名为“民办非企业单位”，但却被作为“企业”对待，参照企业进行管理，从而限制了民办学校的发展。近年来山东省虽然涌现了山东协和学院、山东英才学院等一批在全国有影响力的民办院校品牌，但整体来看，民办高校办学空间小，教师享受不到公办学校同等待遇，与公办学校不在同等条件下竞争，很多学校处境举步维艰。
四、山东省民办高校内部治理政策优化路径
结合山东省民办高校内部治理政策现状，从发挥政策主体职能、增强政策积极作用、加强政策监测机制等三个方面优化山东省民办高校内部治理政策环境。
（一）发挥政策主体职能，推动民办高校内部治理
民办高等教育政策过程中充斥着各种利益诉求。而这种多元利益主体的博弈对民办高等教育政策主体职能的发挥产生了重要影响。
从民办高等教育的主要利益相关群体来看，民办高等教育政策的主要主体不单指政府，还应包括办学出资人和民办高校自身。从一系列民办高等教育政策的颁布实施过程来看，办学出资人和民办高校对这样的行政权有着先天的依赖感和服从意识。因此，政府必须转变其行政职能，“以市场为导向，由微观变宏观，切实实现政府由直接的、以行政手段为主的质量管理，向以法律、拨款、评估和信息及服务等手段为主的间接质量调控的转变”，力图建立一个“服务政府、法治政府、责任政府”，从而保证公共利益的最大化。对于民办高等教育治理而言，政府、投资办学者和民办高校都有着独特的价值，其功能上是互补的。换言之，多元政策主体之间合理的权利配置将对于民办高等教育管理的现代化建构公平优质高校有序的教育格局有重要的作用。因此，当前民办高等教育政策主体职能应当更为有效地发挥，以实现多元利益主体参与的教育治。
（二）增强政策积极作用，推进民办高校治理能力提升
消除民办高等教育发展的制度性障碍，这既是一种制度创新，也是一种观念更新。围绕民办高校的政策制定在各级地方政府如火如荼地开展，如浙江省已经被列入全国唯一的民办教育综合改革试点省份，上海、深圳等地也在进行着积极的探索与实践。完善民办高等教育的扶持政策。对于民办高等教育改革与发展，政府有着不可推卸的主导作用，必须“以提高教育质量为目标，在坚持教育公益性的同时，协调营利性与非营利性组织的并存，进一步拓展民办高等教育生存空间。”从民办高等教育政策发展历程来看，政府扶持政策是多方面的，包括经费、税收、土地等一系列政策措施。对于营利性和非营利性民办高校，政府的扶持力度是应该有所不同的。因此，只有增强政策的正向积极作用，政府制定的扶持政策才能更加具有针对性，才能最大限度地确保民办高等教育的公益性。因此，当前民办高等教育政策效应应当增强。
（三）加强政策监测机制，完善政策执行过程
教育政策的执行是一个动态的过程，包括了准备阶段、实施阶段和总结阶段。而总结阶段正是包括政策的监测与评估。“政策执行时政策对象的思想和行为发生了什么变化，政策方案是否合适，执行的效果如何，是每个教育政策的利益相关者都非常关心的事情，”而教育政策的监测与评估正是了解这些问题的重要途径。当前，政府职能的变革正在逐步建立一个法治、透明和服务性的政府。在这样的背景下，加强民办高等教育政策执行的监测与评估，不仅能够完善当前民办高等教育政策的执行过程，也能有力促进政府职能转变。
尽管我国高等教育所提供的服务有了较大的发展，但还不足以满足国家社会经济发展和人民群众对高等教育的强烈需求，尤其不能满足日益增长的人民群众对优质高等教育的需求。无论是捐资办学还是投资办学，无论是不获利或者获利，教育质量的提升成为我国民办高等教育发展中面临的核心问题，其中，由于民办高等教育发展历程不长、社会认同和支持程度尚不高等原因，教育质量总体水平远远不能与公办高等教育相比。“教育质量的高低取决于多种因素，其中监管无疑是重要因素。就教育质量的外部监管机制而言，主要有政府监管和市场监管，政府监管需要制定教育质量的监管标准和建立监管体系，设立监管机制和教育质量评估中介机构等，并运用法律、经济和行政等手段进行监管。因此，加强政策监测与评估成为当前民办高等教育政策发展的一项重要内容。
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